Terveiseni hallitukselle: asumistuen tunnistetut ongelmat ja niiden ratkaisut

Tämä artikkeli on kommentti Sipilän hallituksen tuoreisiin aikeisiin muuttaa asumistukea ja toimeentulotukea. Suhtaudun myönteisesti hallituksen reformirohkeuteen, mutta samalla on minusta tärkeää tuoda esiin asiasta aiemmin esitettyä pohdintaa, koska muutoin pelkään nopeasti tehtävän hätiköityjä ja puutteelliseen analyysiin pohjaavia päätöksiä. Toki on kiitettävää, jos virkamiehet ovatkin ottaneet nämä tutkimustyöni asiat huomioon ja puheenvuoroni on tarpeeton. Kannustinvaikutuksia on pohdittu kiitettävästi valtiovarainministeriön kannustinloukkuselvityksessä.

Vuosi sitten keväällä 2016 tutkimusryhmäni (Lukas Korpelainen, Simo Raittila ja allekirjoittanut) vastasi Sitran perustulohack-haasteeseen. Valitsemamme haaste oli Kelan perustuloselvitystutkimustyössä todettu (ja aiemminkin noteerattu) ongelma yhteensovittaa Kelan/Vihreiden perustulomalli asumistukeen. Asumistuen ongelmia on käsitetly aiemmin paitsi Kelan perustuloselvityksessä myös työryhmämme raportissa (PDF), jonka löydökset noteerattiin Kelan selvityksessä hallituksellekin. Samoista aiheista olen myös keskustellut mm. VATT:n tutkijoiden kanssa, joten problematiikka on yleisesti tunnettua, joskin eri tutkimuslaitoksissa on keskitytty eri osa-alueisiin.

Kelan yleiseen asumistukeen liittyy useita ongelmien osa-alueita:

1. Asumistuen syyperustaisuuteen liittyvät ongelmat
2. Asumistuen kannustinongelmat ja ohjausvaikutukset
3. Asumistuen vuokramarkkinavaikutukset

Artikkelin lopussa esitän hallitukselle toimenpiteitä sen tavoitteiden parempaa saavuttamista varten.

1.  Syyperustaisuus

Suomen sosiaaliturvajärjestelmässä on käytössä neljä erilaista asumistukijärjestelmää: yleinen asumistuki, eläkkeensaajan asumistuki, opintotuen asumislisä ja toimeentulotuen asumiskustannusten korvaus. Raporttimme suositus oli yhdistää nämä kaikki, ja hallitus onkin ryhtynyt eläkkeensaajan asumistuen yhtäläistämiseen yleisen asumistuen kanssa, ja opintotuen asumislisä muuttuu yleiseksi asumistueksi elokuusta 2017 alkaen. Tässä mielessä on jo tapahtunut edistystä. Jäljelle jää siis oleellisesti enää yleinen asumistuki ja toimeentulotuen asumiskuluosuus.

Yleisen asumistuen ja toimeentulotuen asumiskuluosuuden syyperustaisuus on seuraavanlainen: jotta tukea asumiskuluihinsa saa, pitää asumisensa järjestää asunnoksi asemakaavaan ja taloyhtiön yhtiöjärjestykseen merkityllä huoneistolla, jossa henkilö asuu vakituisesti väestörekisterin mukaan ja josta maksetaan säännöllistä asuinhuoneistonvuokrauslain mukaista vuokraa. Jotta asumiseensa saa tukea, pitää ensin olla tuolla tavalla määritelty asunto.

Tämä syyperustaisuus rajaa tuensaajista pois ne, jotka haluaisivat järjestää asumisensa jollain muulla tavalla, esimerkiksi asumalla keittiöllisessä ja suihkullisessa kellaritilassa, rahtikontissa, hostelleissa tai matkailuautossa. Asumistuen rakenne siis aktiivisesti vaikeuttaa kasvukeskusten asuntopulan tilapäisiäkin ratkaisuja, koska se rajoittaa markkinoiden monipuolisuutta ja erityisesti vähäosaisimpien vapautta järjestää asumisensa parhaaksi katsomallaan tavalla.

2. Kannustinongelmat ja ohjauvaikutukset

Yleisen asumistuen ja toimeentulotuen määräytymiskaava on sellainen, että se on suhteessa aiheutuneisiin kuluihin. Yleisessä asumistuessa on huomioitavien asumismenojen alaraja sekä alueelliset (paikoin hyvin matalat) ylärajat. Toimeentulotuessa huomioidaan ”kohtuulliset asumismenot”, mutta yleensä ne korvataan täysimääräisinä. Ongelma tässä on se, että vähätuloiselle ei juuri synny mitään kannustinta järjestää asumisensa tehokkaasti, vaan kannustin on oikeastaan ”itsekkäästi” maksimoida Kelan tukikiintiön tai maksusitoumuksen käyttö.

Tämä johtuu ongelmasta (joka kuvataan oheisessa kuvassa) siinä, että vaikka kansalainen voisi periaatteessa järjestää asumisensa poikkeuksellisen edullisesti valitsemalla syrjäisen tai erityisen huonokuntoisen asunnon, säästöt tästä eivät juuri koidu hänelle itselleen, vaan Kelalle. Jos siis ihminen tekee kokonaistaloudellisesti tehokkaan valinnan, hän ei hyödy siitä mitenkään vaan päin vastoin menettää siinä. Tällaisia perverssejä ohjausvaikutuksia ei ikinä saisi syntyä hyvin suunnitellussa lainsäädäntökokonaisuudessa.

Toinen merkittävä ohjausvaikutus on se, että asumistuen kotitalouskohtaisuus käytännössä synnyttää huomattavan kannustinloukun yhteenmuuttamiselle tilanteissa, joissa yksi osapuoli on työssäkäyvä ja toinen työtön. Tällaisissa tilanteissa asumistuki leikkaantuu pois, ja työssäkäyvän osapuolen odotetaan maksavan omasta pussistaan työttömälle tutulleen tai seurustelukumppanilleen joka kuukausi asumistukea vastaaavan summan elatusvelvollisuuden tavoin. Ydinongelma tässä on se, että se ohjaa erilläänasumiseen, joka on erittäin epätehokasta sekä etuusmenojen että kasvukeskusten asuntojen riittämisen kannalta. Se siis pahentaa asuntopulaa ja nostaa etuusmenoja. Tässä mielessä moraalinen kysymys siitä, millaisissa parisuhteissa elatusvelvollisuus voidaan olettaa, on täysin epäolennainen.

3. Asumistuen vuokramarkkinavaikutukset

Suomessa lämmitetty majapaikka on välttämättömyyshyödyke, koska täällä on suuren osan vuodesta niin kylmä, että ilman sellaista täällä kuolee tai sairastuu. Suomessa henkilö on käytännössä myös luottokelvoton, jos hänellä ei ole vakituista asuntoa.

Edellisessä kohdassa kuvailemani kannustimen vuoksi, vuokranantajan olisi vuokralaisen kannustinten mukaisesti esim. Kelan kuntaryhmän 1 kunnissa tyhmää pyytää alle 508 euron vuokraa asunnosta, koska edullismpia asuntoja etsivät yleensä vähätuloiset eli tuensaajat, joiden omavastuukannustin alkaa vasta tuollaisen vuokran tienoilla. Tämä siis siitä riippumatta, että asunto olisi vaikka 4 neliömetrin komerohuone. Asumistuen porrasmaisesti alkava kulukannustin (e.m. kuvassa) siis käytännössä synnyttää kuntaryhmässä 1 asuinhuoneistojen vuokramarkkinoiden hintapohjan (price floor), jota edullisempaan hintaan asuntoja ei käytännössä tarjota markkinoille lainkaan, koska se olisi tyhmää.

Suositukset Suomen hallitukselle

• Asumistuen määrien leikkaamisen sijaan asumistuen omavastuukannustin tulisi muuttaa pois porrasmaisesta niin, että omavastuu kasvaisi eksponentiaalisesti. Tämä muutos todennäköisesti säästäisi asumistukimenoja leikkaamatta itse asumistuen tasoa, koska sen markkinavaikutukset voisivat vähentää asumistuen euromääräistä tarvetta ja käyttöä.
  • Tavallaan yksinkertaisin (ja muilta vaikutuksiltaan tehokkain) ratkaisu olisi asumistuen muuttaminen nykyisten kuntaryhmien maksimi-asumistukitasojen kokoiseksi könttäsummaksi, joka myönnetään riippumatta toteutuneista kuluista. Se ei laskisi kuluja, mutta johtaisi resurssien parempaan allokaatioon ja ohjausi rahavirtoja pois kiinteistönomistajilta kohti kulutusta. Tätä vuoden 2016 raporttimme ehdotti ja toivon hallituksen ryhtyvän tähän asumistuen uudistuksessaan.
  • Lisäksi asumistuen tulisi olla yksilökohtainen eikä kotitalouskohtainen etuus. Tämä siksi, että kotitalouskohtaisen etuusharkinnan huomattava kannustinloukku aiheuttaa turhaa erilläänasumista ja siten kasvattaa asumistukimenoja.
• Toimeentulotuen asumismenojen omavastuuosuuden kasvattaminen on kannustimiltaan tehokas keino, mutta se pitäisi kompensoida kasvattamalla toimeentulotuen perusosaa esimerkiksi 50€/kk, jotta tuen saajille syntyisi ”itsekäs” syy (käteen jäävät säästöt) optimoida asumismenojaan. Ilman kompensaatiota, se on pelkkä elintason leikkaus.
• Hallituksen tulisi käyttää asumistukimenojen yhteismäärää mittarina asuntopolitiikkansa toimivuudelle. Koko 2000-luvun tuo mittari on lähes yhtäjaksoisesti sanonut ”asuntopolitiikka on epäonnistunutta: lisätkää tarjontaa aggressiivisesti”. Hallitus säästäisi asumistuki- ja toimeentulotukimenoissaan merkittävästi jos hallitus käyttäisi ennakoivasti näiden käyttöön muuten menevät tulevat rahavirrat asuntorakennuttamisinvestointeihin pääkaupunkiseudulle. Jos hallitus haluaa uusia tulonlähteitä ja säästöjä valtioille ja kunnille tätä linjaa lyhyellä aikavälillä kattamaan (pitkän aikavälin investointien sijaan), sen tulisi
  • poistaa kiinteistöverokantojen (nyt hyvin matalat) maksimitasot (niiden maksimisääntelyllä valtion toimesta ei ole mitään funktiota)
  • uudistaa kiinteistöveron määräytymisen (jo kauan täysin epäuskottava) arvotusmenetelmä
  • purkaa rakentamisen liian yksityiskohtiin menevää sääntelyä
  • yhdistää rakentamissääntelyssä toimistotilan, majoitustilan ja asuintilan rakentamismääräykset yhdeksi yhteiseksi käyttötarkoitukseksi

Olen aiemmin myös esittänyt näihin liittyviä työllisyysvaikutuksia sekä esittänyt, että ensisijaisia etuuksia nostettaisiin hallinnollisesti raskaan toimeentulotuen käyttötarpeen alentamiseksi, mutta ne ovat eri keskusteluita.